國務院關于加強地方政府性債務管理的意見
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2017-05-23
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國發(fā)[2014]43號
各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務院各部委、各直屬機構：
為加強地方政府性債務管理，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展，根據(jù)黨的十八大、十八屆三中全會精神，現(xiàn)提出以下意見：
一、總體要求
（一）指導思想。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發(fā)展觀為指導，全面貫徹落實黨的十八大、十八屆三中全會精神，按照黨中央、國務院決策部署，建立“借、用、還”相統(tǒng)一的地方政府性債務管理機制，有效發(fā)揮地方政府規(guī)范舉債的積極作用，切實防范化解財政金融風險，促進國民經(jīng)濟持續(xù)健康發(fā)展。
（二）基本原則。
疏堵結合。修明渠、堵暗道，賦予地方政府依法適度舉債融資權限，加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。同時，堅決制止地方政府違法違規(guī)舉債。
分清責任。明確政府和企業(yè)的責任，政府債務不得通過企業(yè)舉借，企業(yè)債務不得推給政府償還，切實做到誰借誰還、風險自擔。政府與社會資本合作的，按約定規(guī)則依法承擔相關責任。
規(guī)范管理。對地方政府債務實行規(guī)模控制，嚴格限定政府舉債程序和資金用途，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，實現(xiàn)“借、用、還”相統(tǒng)一。
防范風險。牢牢守住不發(fā)生區(qū)域性和系統(tǒng)性風險的底線，切實防范和化解財政金融風險。
穩(wěn)步推進。加強債務管理，既要積極推進，又要謹慎穩(wěn)健。在規(guī)范管理的同時，要妥善處理存量債務，確保在建項目有序推進。
二、加快建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制
（一）賦予地方政府依法適度舉債權限。經(jīng)國務院批準，省、自治區(qū)、直轄市政府可以適度舉借債務，市縣級政府確需舉借債務的由省、自治區(qū)、直轄市政府代為舉借。明確劃清政府與企業(yè)界限，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業(yè)單位等舉借。
（二）建立規(guī)范的地方政府舉債融資機制。地方政府舉債采取政府債券方式。沒有收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借一般債務的，由地方政府發(fā)行一般債券融資，主要以一般公共預算收入償還。有一定收益的公益性事業(yè)發(fā)展確需政府舉借專項債務的，由地方政府通過發(fā)行專項債券融資，以對應的政府性基金或專項收入償還。
（三）推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營。政府通過特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。投資者按照市場化原則出資，按約定規(guī)則獨自或與政府共同成立特別目的公司建設和運營合作項目。投資者或特別目的公司可以通過銀行貸款、企業(yè)債、項目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場化方式舉債并承擔償債責任。政府對投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔特許經(jīng)營權、合理定價、財政補貼等相關責任，不承擔投資者或特別目的公司的償債責任。
（四）加強政府或有債務監(jiān)管。剝離融資平臺公司政府融資職能，融資平臺公司不得新增政府債務。地方政府新發(fā)生或有債務，要嚴格限定在依法擔保的范圍內(nèi)，并根據(jù)擔保合同依法承擔相關責任。地方政府要加強對或有債務的統(tǒng)計分析和風險防控，做好相關監(jiān)管工作。
三、對地方政府債務實行規(guī)模控制和預算管理
（一）對地方政府債務實行規(guī)模控制。地方政府債務規(guī)模實行限額管理，地方政府舉債不得突破批準的限額。地方政府一般債務和專項債務規(guī)模納入限額管理，由國務院確定并報全國人大或其常委會批準，分地區(qū)限額由財政部在全國人大或其常委會批準的地方政府債務規(guī)模內(nèi)根據(jù)各地區(qū)債務風險、財力狀況等因素測算并報國務院批準。
（二）嚴格限定地方政府舉債程序和資金用途。地方政府在國務院批準的分地區(qū)限額內(nèi)舉借債務，必須報本級人大或其常委會批準。地方政府不得通過企事業(yè)單位等舉借債務。地方政府舉借債務要遵循市場化原則。建立地方政府信用評級制度，逐步完善地方政府債券市場。地方政府舉借的債務，只能用于公益性資本支出和適度歸還存量債務，不得用于經(jīng)常性支出。
（三）把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理。地方政府要將一般債務收支納入一般公共預算管理，將專項債務收支納入政府性基金預算管理，將政府與社會資本合作項目中的財政補貼等支出按性質(zhì)納入相應政府預算管理。地方政府各部門、各單位要將債務收支納入部門和單位預算管理。或有債務確需地方政府或其部門、單位依法承擔償債責任的，償債資金要納入相應預算管理。
四、控制和化解地方政府性債務風險
（一）建立地方政府性債務風險預警機制。財政部根據(jù)各地區(qū)一般債務、專項債務、或有債務等情況，測算債務率、新增債務率、償債率、逾期債務率等指標，評估各地區(qū)債務風險狀況，對債務高風險地區(qū)進行風險預警。列入風險預警范圍的債務高風險地區(qū)，要積極采取措施，逐步降低風險。債務風險相對較低的地區(qū)，要合理控制債務余額的規(guī)模和增長速度。
（二）建立債務風險應急處置機制。要硬化預算約束，防范道德風險，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。各級政府要制定應急處置預案，建立責任追究機制。地方政府出現(xiàn)償債困難時，要通過控制項目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費、處置存量資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金償還債務。地方政府難以自行償還債務時，要及時上報，本級和上級政府要啟動債務風險應急處置預案和責任追究機制，切實化解債務風險，并追究相關人員責任。
（三）嚴肅財經(jīng)紀律。建立對違法違規(guī)融資和違規(guī)使用政府性債務資金的懲罰機制，加大對地方政府性債務管理的監(jiān)督檢查力度。地方政府及其所屬部門不得在預算之外違法違規(guī)舉借債務，不得以支持公益性事業(yè)發(fā)展名義舉借債務用于經(jīng)常性支出或樓堂館所建設，不得挪用債務資金或改變既定資金用途；對企業(yè)的注資、財政補貼等行為必須依法合規(guī)，不得違法為任何單位和個人的債務以任何方式提供擔保；不得違規(guī)干預金融機構等正常經(jīng)營活動，不得強制金融機構等提供政府性融資。地方政府要進一步規(guī)范土地出讓管理，堅決制止違法違規(guī)出讓土地及融資行為。
五、完善配套制度
（一）完善債務報告和公開制度。完善地方政府性債務統(tǒng)計報告制度，加快建立權責發(fā)生制的政府綜合財務報告制度，全面反映政府的資產(chǎn)負債情況。對于中央出臺的重大政策措施如棚戶區(qū)改造等形成的政府性債務，應當單獨統(tǒng)計、單獨核算、單獨檢查、單獨考核。建立地方政府性債務公開制度，加強政府信用體系建設。各地區(qū)要定期向社會公開政府性債務及其項目建設情況，自覺接受社會監(jiān)督。
（二）建立考核問責機制。把政府性債務作為一個硬指標納入政績考核。明確責任落實，各省、自治區(qū)、直轄市政府要對本地區(qū)地方政府性債務負責任。強化教育和考核，糾正不正確的政績導向。對脫離實際過度舉債、違法違規(guī)舉債或擔保、違規(guī)使用債務資金、惡意逃廢債務等行為，要追究相關責任人責任。
（三）強化債權人約束。金融機構等不得違法違規(guī)向地方政府提供融資，不得要求地方政府違法違規(guī)提供擔保。金融機構等購買地方政府債券要符合監(jiān)管規(guī)定，向屬于政府或有債務舉借主體的企業(yè)法人等提供融資要嚴格規(guī)范信貸管理，切實加強風險識別和風險管理。金融機構等違法違規(guī)提供政府性融資的，應自行承擔相應損失，并按照商業(yè)銀行法、銀行業(yè)監(jiān)督管理法等法律法規(guī)追究相關機構和人員的責任。
六、妥善處理存量債務和在建項目后續(xù)融資
（一）抓緊將存量債務納入預算管理。以2013年政府性債務審計結果為基礎，結合審計后債務增減變化情況，經(jīng)債權人與債務人共同協(xié)商確認，對地方政府性債務存量進行甄別。對地方政府及其部門舉借的債務，相應納入一般債務和專項債務。對企事業(yè)單位舉借的債務，凡屬于政府應當償還的債務，相應納入一般債務和專項債務。地方政府將甄別后的政府存量債務逐級匯總上報國務院批準后，分類納入預算管理。納入預算管理的債務原有債權債務關系不變，償債資金要按照預算管理要求規(guī)范管理。
（二）積極降低存量債務利息負擔。對甄別后納入預算管理的地方政府存量債務，各地區(qū)可申請發(fā)行地方政府債券置換，以降低利息負擔，優(yōu)化期限結構，騰出更多資金用于重點項目建設。
（三）妥善償還存量債務。處置到期存量債務要遵循市場規(guī)則，減少行政干預。對項目自身運營收入能夠按時還本付息的債務，應繼續(xù)通過項目收入償還。對項目自身運營收入不足以還本付息的債務，可以通過依法注入優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)、加強經(jīng)營管理、加大改革力度等措施，提高項目盈利能力，增強償債能力。地方政府應指導和督促有關債務舉借單位加強財務管理、拓寬償債資金渠道、統(tǒng)籌安排償債資金。對確需地方政府償還的債務，地方政府要切實履行償債責任，必要時可以處置政府資產(chǎn)償還債務。對確需地方政府履行擔保或救助責任的債務，地方政府要切實依法履行協(xié)議約定，作出妥善安排。有關債務舉借單位和連帶責任人要按照協(xié)議認真落實償債責任，明確償債時限，按時還本付息，不得單方面改變原有債權債務關系，不得轉嫁償債責任和逃廢債務。對確已形成損失的存量債務，債權人應按照商業(yè)化原則承擔相應責任和損失。
（四）確保在建項目后續(xù)融資。地方政府要統(tǒng)籌各類資金，優(yōu)先保障在建項目續(xù)建和收尾。對使用債務資金的在建項目，原貸款銀行等要重新進行審核，凡符合國家有關規(guī)定的項目，要繼續(xù)按協(xié)議提供貸款，推進項目建設；對在建項目確實沒有其他建設資金來源的，應主要通過政府與社會資本合作模式和地方政府債券解決后續(xù)融資。
七、加強組織領導
各地區(qū)、各部門要高度重視，把思想和行動統(tǒng)一到黨中央、國務院決策部署上來。地方政府要切實擔負起加強地方政府性債務管理、防范化解財政金融風險的責任，結合實際制定具體方案，政府主要負責人要作為第一責任人，認真抓好政策落實。要建立地方政府性債務協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)籌加強地方政府性債務管理。財政部門作為地方政府性債務歸口管理部門，要完善債務管理制度，充實債務管理力量，做好債務規(guī)模控制、債券發(fā)行、預算管理、統(tǒng)計分析和風險監(jiān)控等工作；發(fā)展改革部門要加強政府投資計劃管理和項目審批，從嚴審批債務風險較高地區(qū)的新開工項目；金融監(jiān)管部門要加強監(jiān)管、正確引導，制止金融機構等違法違規(guī)提供融資；審計部門要依法加強對地方政府性債務的審計監(jiān)督，促進完善債務管理制度，防范風險，規(guī)范管理，提高資金使用效益。各地區(qū)、各部門要切實履行職責，加強協(xié)調(diào)配合，全面做好加強地方政府性債務管理各項工作，確保政策貫徹落實到位。
國務院
2014年9月21日